Коррупцию можно контролировать, но ее нельзя уменьшить



Нью-Йорку грех жаловаться на нехватку достопримечательностей.

Однако в последние годы город привлек к себе внимание мира еще двумя феноменами - кардинальным снижением уровня преступности и контролем над коррупцией. Интерес иностранных масс-медиа к работе нью-йоркской полиции настолько велик, что стражам порядка пришлось полностью отказаться от любых интервью, что для Америки, с ее традиционным уважением к прессе, звучит невероятно.

Время от времени, правда, проводятся пресс-конференции, где иностранных журналистов знакомят с нью-йоркской программой по борьбе с преступностью. "Спрос" на борцов с коррупцией, к счастью, не так высок, и Диена получила возможность встретиться с руководством Следственного департамента - структуры, анимающейся исключительно расследованием дел о коррупции в городском самоуправлении. С заместителем директора Следственного департамента Кевином Фордом беседует репортер Диены Анита Смоленска - Ваш департамент не только расследует случаи коррупции, но и проводит исследования. Какова их цель? Что вы обнаружили?

- Образованный в 1973 году департамент, на мой взгляд, является старейшей в мире структурой, борющейся с коррупцией в правительственных учреждениях. С течением времени мы обнаружили, что нельзя успешно контролировать коррупцию, только расследуя соответствующие дела и отдавая людей под суд. Ты можешь пересажать множество проворовавшихся чиновников, но вместо них назначают других, те продолжают в том же духе, и коррупция процветает. Важно создать систему, исключающую возможность действий, подпадающих под определение "коррупция". Мы думаем о мерах и программах борьбы с коррупцией. Задачей правоохранительных органов традиционно является расследование конкретных преступлений, сбор доказательств, передача дел в суд. Мы занимаемся тем же самым, но в каждом случае делаем еще два дела. Первое - задаем себе вопрос, почему он смог это сделать, что в системе городского самоуправления позволило этому произойти? Можем ли мы что-то порекомендовать законодателям или мэру, чтобы изменить положение? Как мы можем предотвратить это в будущем? Во-вторых, выясняем, причинен ли материальный ущерб обществу, куда подевались деньги или имущество и можем ли мы их вернуть. Мы считаем этот факт крайне важным как сдерживающее средство для людей, которые только готовятся совершить преступление. Многие из тех, кто предстал перед судом в связи с коррупцией, отделались минимальным наказанием. В Нью-Йорке коррупционер так просто не отделается - мы конфискуем активы, украденные у общества. Это означает, что мы заберем каждый пенни, дом, все равно что. Мы стараемся повысить риск. Преступления, связанные с коррупцией, всегда имеют под собой экономическую основу и строятся на алчности. Не бывает коррупции на почве любви или ревности. Люди думают, сколько денег они на этом "заработают". Может быть, присутствует и осознание власти, но власть при этом все равно измеряется в деньгах. Мы допускаем, что каждый, кто идет на преступление, сравнивает (пусть неосознанно): что я получу и чем я рискую. В очень многих странах, во многих системах риск невелик. Мы же стараемся увеличить риск, создать систему, заставляющую муниципального чиновника считать риск слишком большим. Идеальный случай, когда человек сравнивает выигрыш с риском и видит, что риск неоправданно велик. Мы обнаружили, что люди не проводят подобную "калькуляцию" по мелочам. В Нью-Йорке великое множество всяких инспекторов. Мы постоянно обнаруживаем, что они берут мелкие взятки у людей, которых проверяют. Инспектор, как правило, не станет брать взятку, чтобы закрыть глаза на серьезное преступление. Он знает, что последствия могут оказаться слишком неприятными. Но в то же время он знает, насколько медлительна городская бюрократия. Например, домовладельцу, желающему сдавать квартиры внаем, требуется лицензия, на получение которой может уйти месяц. Инспектор берет ничтожную сумму - 25 или 100 долларов - за ускорение процесса. Мы по-прежнему думаем над тем, как это искоренить. Ежегодно мы арестовываем 25-100 и больше инспекторов, отдаем их под суд, они теряют работу и деньги, но люди, принятые на работу вместо них все равно через пару лет устают бороться с соблазном и начинают брать мзду. Значит, проблема в системе.

Кое-кто, дискутируя о коррупции, настаивает, что мы должны стремиться к ее снижению. Снижение коррупции возможно в утопическом мире, но не в реальном. Мы осознаем, что никогда не придем к ситуации, когда с коррупцией в Нью-Йорке будет покончено раз и навсегда. В городе 7,5 млн. жителей, в муниципальных структурах работают почти 400 000 человек. Нам никогда не добиться, чтобы ни один из 400 000 не брал взяток. Мы стремимся (и в известной степени нам это удалось) контролировать коррупцию, действовать энергично и с достаточными ресурсами. Мы ликвидировали систему, по сей день действующую в некоторых городах Америки, где коррупция возведена в систему и ничто не делается "за просто так". Не могу сказать про Латвию, но знаю, что в России и Украине бизнесмен не может работать без того, чтобы кому-то что- то не платить. В Нью-Йорке ситуация иная. Здесь можно прожить всю жизнь, и никто не потребует с тебя взятки. Единственный пример, позволяющий говорить о традиционном мздоимстве, нам являют почтальоны. В США издавна повелось, что на Рождество нужно что-то дать почтальону. Мне никогда не попадался почтальон, вымогающий подачку, но многие полагают - если на Рождество не дашь ему "на чай", то в следующем году у тебя будут проблемы с доставкой почты.

Кроме того, мы убедились, что ни одна статичная система, созданная для борьбы со взяточничеством, не может существовать долго. Люди ищут новые пути в обход системы и, как правило, находят. Мы имеем опыт, когда некоторые законы, принятые в США для борьбы с коррупцией, становились ее стимуляторами, поскольку находились силы, учившиеся даже из этих законов извлекать выгоду. Мы постоянно должны идти в ногу со временем, проявлять гибкость и не имеем права говорить, что решили эту проблему. Я со своими следователями шучу, что это очень хорошо - без работы никогда не останемся. Но это и означает, что обуздать коррупцию очень трудно. Наглядная ситуация: мы в Америке, как, впрочем, и во всем мире, готовимся расширить роль компьютеров. У нас некоторые правительственные документы существуют только в компьютерной форме, мы собираем деньги через компьютер, меняем их тоже через компьютер и т.д. Для нас стали рутиной преступления, когда компьютер используется для кражи денег у общества. Это очень опасно, поскольку наш департамент отстает от этих преступников, мы не можем провести экспертизу, чтобы вычислить, что они собираются делать. Мы вынуждены действовать постфактум, когда преступление уже совершено. Мы только завершили одно дело, когда 22-летний парень, клерк нижнего звена, придумал способ манипулировать компьютерной системой, чтобы показать, что налог на собственность городу уплачен, хотя на самом деле это не так. За два года этот одаренный юноша вместе с 600 уклоняющимися от налогов украл у города свыше тридцати миллионов долларов - Какая ситуация и когда вызывает коррупцию?

- Простейший ответ - никто этого не знает. По своему личному опыту могу сказать (а этой работой я занимаюсь 25 лет), что в проектах публичного строительства и программах обеспечения наименьшая сумма, оказавшаяся украденной, составляет около 25%.

Эти деньги не идут на то, на что предназначались. Это очень высокий показатель. В других сферах публичного администрирования убытки ниже.

Наибольшую опасность представляет коррумпированность юстиции, ибо в таком случае очень трудно становится бороться с коррупцией. Это означает, что мы теряем поддержку общества, крайне важную в нашей работе. Общество потеряет веру в честность следствия, перестанет подавать жалобы, чем-то интересоваться. Наш департамент ежегодно получает около 10 000 жалоб, у нас есть бесплатная телефонная линия, по которой люди могут звонить нам и сообщать о подозрительных ситуациях. То, что мы получаем столько жалоб, свидетельствует, что люди нам доверяют. Мы не только рассматриваем, жалобы, но и смотрим телевизор, читаем прессу, и если какой-то случай наталкивает на мысль, что что-то тут не в порядке, проводим расследование. Сильной стороной нашей системы является ее относительная децентрализация. Город сам собой управляет, у него есть собственная полиция, собственные прокуроры, такое агентство, как наше. Выше стоит федеральная система. В отличие от других стран, федеральное правительство не может указывать городу, что делать. Если директору Федерального бюро расследований (ФБР) вздумается приехать в Нью-Йорк поучить моего босса как проводить расследование, ему вежливо объяснят, что сие не в его власти. Мы, пожалуй, могли бы работать вместе, они проводили бы параллельное расследование, но перенять его у нас ФБР не может. Это обходится дороже, но выигрыш в том, что коррумпировать всю систему почти невозможно. В Нью-Йорке пять выборных прокуроров, каждый в своем районе, и еще два прокурора, подчиненных генеральному прокурору США, что порождает конкуренцию. Если мы не хотим расследовать действия какого-то высокопоставленного лица, заняться этим могут федеральные прокуроры. И это огромное преимущество.

Коррупция в полиции является проблемой, где, на мой взгляд, мы добились огромного успеха за последние пять лет, но в то же время мы понимаем, что эта проблема никогда не может быть решена окончательно и бесповоротно. На протяжении всей истории существования города Нью-Йорка циклично - каждые 20 лет - разражается скандал по поводу коррупции в полиции. Каждый раз это вызывает огромный резонанс, немалые ресурсы направляются на изучение проблемы, и через пять лет мы приходим к выводу, что с такого рода коррупцией покончено. Скандал постепенно стирается из общественной памяти, а потом цикл повторяется - мы внезапно вновь обнаруживаем коррупцию в полиции - О Латвии бытует мнение, что все - правительство, полиция, суды - насквозь коррумпированы, и наверняка в этом немалая доля правды. С чего начинать в подобной ситуации?

- Нью-Йорк тоже пережил ситуацию, когда не только в людском восприятии, но и на самом деле полиция была коррумпирована, судьи были коррумпированы, а большинство работавших в муниципалитете получило свои посты, благодаря политическим связям или взяткам. Думаю, что проблемы Латвии не отличаются от проблем многих других стран, где правительство не платит полицейским и работникам низшего звена столько, чтобы они могли достойно жить и не искать других источников дохода. Мы называем это "коррупцией выживания", изжить которую можно только повышением заработков - И это действительно помогает, если на должностях остаются те же люди?

- О, да. Я готов держать пари на основе собственного опыта. Если полицейским платить хорошее жалованье и обеспечить нормальные условия жизни, нужно сменить лишь нескольких человек в руководстве, а остальных - должным образом обучить, обеспечить надлежащее руководство и надзор. Руководство, правда, должно работать, сознавая, что поблажек взяточникам не будет: попадешься, не только потеряешь работу, но и пойдешь под суд. Это нужно доходчиво довести до сведения организации, где царила коррупция, и жизнь очень скоро изменится. Мы можем обратиться к примеру Нью-Орлеана, где еще несколько лет назад полиция была коррумпирована насквозь, некоторые офицеры полиции были замешаны в убийствах и распространении наркотиков. Причина - средняя зарплата полицейских была ниже, чем требовалось для выживания. Полицейским платили 14- 15 тысяч в год в регионе, где доходы ниже 20 тысяч означали уровень бедности. Начиная реформы, в этом городе уволили треть полицейских, не отвечающих новым требованиям, а две трети оставили. Теперь у них резко снизился уровень преступности, а коррупция взята под контроль.

Нужно искоренить коррупцию выживания, но для этого необходимо, чтобы в реформах было заинтересовано руководство - президент, премьер, лидеры политических организаций. Они должны искренне считать, что с коррупцией нужно бороться. Если они сами коррумпированы, этим будут пользоваться все поголовно: начальник ворует, а мне что - нельзя?

Одна из первых задач - учреждение специальной организации, призванной заниматься исключительно расследованием дел о коррупции, и этой организации должны быть предоставлены реальные и широкие полномочия. Она должна подчиняться не различного уровня функционерам, а напрямую высшему должностному лицу. В Нью-Йорке таковым является мэр, и если есть проблема, этот департамент выходит сразу на него. Это крайне важно. Недопустима ситуация, когда эта организация рекомендует расследовать дело, а чиновник в департаменте юстиции может сказать "да" или "нет". Это специальное учреждение должно иметь на окладе собственных прокуроров, отвечающих за законность расследования. Кроме того, если у тебя есть информированный о деле прокурор, сразу же после его завершения он должен быть готов идти в суд. Во многих системах дело обстоит так, что следователи завершают свою работу, обращаются к прокурорам, а те, может быть, через месяц начнут читать дело и будут несколько месяцев над ним думать. Иногда они приходят к другим выводам, иногда - к тем же самым, но это требует времени, и немалого. И, наконец, необходима уверенность, что судьи, рассматривающие дело, тоже неподкупны. Работать в такой организации должны истинные профессионалы, следовательно, заработки и другое обеспечение должны быть на высоком уровне. Это абсолютно необходимо, если есть желание создать неприкосновенную силу (force of untouchables), как мы это в Америке называем.

Люди, здесь работающие, должны сознавать, что от них требуются наивысшие стандарты, и за это им будет обеспечена, по меньшей мере, жизнь, достойная среднего класса. Необходимо также наделить это учреждение средствами, позволяющими добиться успеха: абсолютный доступ ко всем правительственным учреждениям и документам должностных лиц, чтобы ни у кого не приходилось испрашивать разрешения. Если кому-то это доставляет проблемы, пусть обращается к президенту, ибо никто другой не может нас остановить - так работает мой департамент. Специальная доверенность нужна, если отправляешься в частную организацию, но ее мы выдаем сами, не нужно обращаться к судьям. Мы можем требовать от людей ответов на вопросы под присягой. Этот департамент занимается также проверкой информации обо всех должностных лицах. Если мы говорим, что что-то неладно, человека не возьмут на работу. Кроме того, мы требуем ежегодного представления деклараций с указанием имущества и доходов декларанта и его супруга. Мы не настолько наивны, чтобы считать, что все поголовно говорят нам правду. Врут еще как, но это большой риск. Если ложь вскроется, человек потеряет работу только за ложь, даже если доходы законны.

Мы все время расследуем какое-нибудь непопулярное дело. В моей предыдущей работе, когда я еще не был юристом высокого уровня, мое расследование вышло на мэра города. Мне потребовалось допросить его под присягой. В результате мы предъявили ему обвинение, и мэром он больше не является. Этим я хочу сказать: я не побоялся допросить мэра, а он не поставил под сомнение мое право это сделать. Мы сумели добиться результатов следствия. Но медаль имеет и оборотную сторону - Америка убеждена, что Нью-Йорк коррумпирован насквозь, поскольку газеты постоянно пишут, что мы кого-то опять арестовали за взятки. Если в других городах ничего не слышно про аресты, люди думают, что там нет коррупции. Сегодня в Нью-Йорке, если тебя остановят за превышение скорости и ты предложишь 100 или 1000 долларов, чтобы замять дело, тебя, вероятнее всего, арестуют за дачу взятки. Не стану утверждать, что так дела обстоят на всей территории Соединенных Штатов. Мы подошли к уровню, когда мы контролируем коррупцию. Департамент в год арестовывает около 100 человек - муниципальных работников или людей, пытавшихся сунуть кому-то "барашка в бумажке". Примерно в 90% случаев выносятся приговоры, 25- 30% арестованных садятся за решетку. Могу себе представить, что в Латвии люди думают - бороться с коррупцией невозможно. Возможно. Но мы убеждены в порядочности большинства работников муниципалитета Нью-Йорка. Возможно, те, кто в других условиях брал бы взятки, в Нью- Йорке этого не делают, ибо знают, что это огромный риск - Нью-Йорк хвалят и за снижение уровня преступности.. - Еще несколько лет назад Нью-Йорк был поделен между пятью семьями мафии, как мы их называем. Во всех крупных городах Америки одна мафиозная семья, в Нью-Йорке - пять, и на самом деле так оно остается и по сей день. Мы убедились, что не достаточно успешно провести следствие и осудить лидеров мафии. Необходима заинтересованность городского руководства в борьбе с ней.

В Нью-Йорке большой и знаменитый рыбный рынок, до 1994 года, когда Рудольф Джулиани, бывший прокурор, стал мэром, находился в руках организованной преступности. Руководство прекрасно знало, что там правит бал мафия, пару лет назад полиция даже по вызову туда не приезжала. Каждый, кто хотел делать бизнес на рынке, должен был платить мафии. При новом мэре все было изменено совместными усилиями полиции и нашего департамента. Сначала был принят закон, расширивший наши полномочия. Мы приступили к проверке информации обо всех, кто работал на рынке. Тех, кто не выдержал этот тест, вышибли с треском. Было время, когда на рынке каждую ночь дежурили 100 полицейских. Мэр, его заместитель и люди, участвующие в проекте, получали угрозы. Через день после того, как мы взяли рынок в свои руки, кто-то устроил поджог. Зато теперь на рынке никто у тебя не вымогает деньги; если есть жалобы, ты найдешь там человека в форме из муниципалитета, который тебя выслушает. И город получает от рынка столько налогов, сколько никогда прежде не получал.

Автор: Анита Смоленска, Диена

Добавить коментарий
Автор:
Комментарий:
Код проверки:
Captcha